Le sfide legali alle esportazioni di armi dall’UE verso l’Arabia Saudita: situazione attuale e potenziali implicazioni

Abstract

Gli stati membri dell’Unione Europea (UE) si sono impegnati a rispettare una serie di regole, concordate sia a livello regionale che internazionale, che hanno lo scopo di prevenire e affrontare gli effetti di un commercio di armi non regolamentato o scarsamente regolato sui conflitti, la sicurezza, la stabilità regionale e, in generale, la sofferenza umana. Queste norme sono basate, tra l’altro, sul diritto internazionale umanitario (International Humanitarian Law, IHL). Tuttavia, ci sono sempre state differenze nel modo in cui gli stati membri dell’UE hanno interpretato queste regole a seconda di leggi nazionali, processi decisionali e interessi politici ed economici. Queste differenze sono diventate particolarmente evidenti nel caso dell’escalation del conflitto in Yemen: mentre alcuni stati hanno interrotto o comunque limitato le esportazioni di materiale militare alla coalizione guidata dall’Arabia Saudita e attivamente impegnata nel conflitto, in considerazione sia del diritto internazionale umanitario che di preoccupazioni sul rispetto dei diritti umani, altri le hanno portate avanti.

Il diritto internazionale umanitario si occupa della “protezione di alcune categorie di persone vulnerabili” nei conflitti internazionali e di rendere i combattimenti “più umani”. Il diritto internazionale umanitario non disciplina la legalità dell’uso della forza armata, ma solo il modo in cui essa è utilizzata, e gli obblighi degli stati in questo ambito derivano sia dal diritto dei trattati – come le quattro Convenzioni di Ginevra, i loro Protocolli aggiuntivi e altri trattati che vietano o limitano l’uso di alcuni tipi di armi – sia dal diritto internazionale consuetudinario. Secondo il Comitato Internazionale della Croce Rossa (CICR), le “gravi violazioni” del diritto internazionale umanitario sono quelle che mettono in pericolo persone e oggetti protetti o violano importanti valori universali. Costituiscono quindi gravi violazioni del diritto internazionale umanitario le infrazioni alle quattro Convenzioni di Ginevra, cioè atti quali uccisioni intenzionali, tortura, trattamenti inumani, esperimenti biologici o l’infliggere intenzionalmente grandi sofferenze, gravi lesioni fisiche o mentali e la distruzione illegale di beni. Il Primo protocollo aggiuntivo completa l’elenco aggiungendo una serie di azioni, anch’esse considerate “gravi violazioni”, quali gli attacchi indiscriminati contro la popolazione e gli oggetti civili. Tali infrazioni rientrano quindi in una categoria più ampia di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario. In particolare, si ritiene che lo Statuto della Corte Penale Internazionale contribuisca ad ampliare questa categoria, includendo una serie di violazioni del diritto dei trattati e del diritto internazionale umanitario consuetudinario che lo Statuto stesso definisce “crimini di guerra”.

Ai sensi dell’Articolo 1, comune a tutte le Convenzioni di Ginevra, tutti gli stati hanno l’obbligo di “rispettare e garantire il rispetto” del diritto internazionale umanitario e si considera che ciò crei anche l’obbligo per gli stati di garantire che le loro esportazioni di armi non operino in violazione del diritto internazionale umanitario. Tale obbligo è poi affiancato da disposizioni regionali e internazionali che disciplinano il commercio di armi come la Posizione comune dell’UE sulle esportazioni di armi e il Trattato sul commercio di armi (Arms Trade Treaty, ATT) di cui tutti gli stati membri dell’UE sono parti contraenti. La Posizione comune dell’UE impone agli stati membri di negare la licenza di esportazione qualora sussista un “rischio evidente” che i prodotti “possano essere utilizzati” per commettere gravi violazioni del diritto internazionale umanitario e prescrive che, nel valutare se una licenza debba essere negata per questi motivi, si tenga conto anche dell’atteggiamento del destinatario nei confronti dei principi del diritto internazionale umanitario. Il Trattato sul commercio di armi fornisce più dettagli sulla gamma di violazioni da prendere in considerazione, ma fissa una soglia di certezza più elevata riguardo alla probabilità che si verifichi una violazione. L’Articolo 6 impone allo stato di negare un trasferimento di armi se “al momento dell’autorizzazione è a conoscenza del fatto che le armi o gli oggetti sarebbero utilizzati per commettere genocidi, crimini contro l’umanità, gravi violazioni delle Convenzioni di Ginevra del 1949, attacchi contro oggetti e popolazioni civili protetti in quanto tali, o altri crimini di guerra definiti dagli accordi internazionali di cui è parte”. Se, date queste condizioni, un trasferimento non è vietato, lo stato parte è comunque tenuto a “valutare il potenziale” dell’utilizzo di armi o oggetti esportati per “commettere o facilitare” una grave violazione del diritto internazionale umanitario.

Sulla base dei dati più recenti del SIPRI Arms Transfers Database, l’Arabia Saudita è stata il maggiore acquirente di alcune categorie di armi convenzionali (major conventional weapons) nel periodo 2014-2018 e le sue importazioni sono aumentate del 192% tra i quinquenni 2009-2013 e 2014-2018. I dati mostrano anche che gli stati membri dell’UE sono coinvolti in questo aumento: dopo gli Stati Uniti, infatti, gli stati membri dell’UE figurano tra i principali fornitori di armi all’Arabia Saudita, con Regno Unito e Francia al secondo e terzo posto nel periodo 2014-2018. Questi dati celano differenze sostanziali nelle politiche degli stati membri dell’UE nei confronti delle esportazioni di armi verso la coalizione guidata dall’Arabia Saudita. Dando voce alle preoccupazioni per la violazione dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario, alcuni stati hanno dichiarato di voler negare i trasferimenti di armi alla coalizione.

Tendenze nei trasferimenti di armi, 1950-2018. Fonte: SIPRI Yearbook 2019.

Principali esportatori e importatori di sistemi d’arma, 2014-2018. Fonte: SIPRI Yearbook 2019.

I Paesi Bassi hanno stabilito una presunzione di diniego per le esportazioni verso l’Arabia Saudita e gli altri membri della coalizione che sono coinvolti nel conflitto in Yemen, negando quindi le esportazioni di prodotti militari a meno che non vi siano prove irrevocabili che tali beni non saranno utilizzati nel conflitto. Diverse restrizioni sono state anche applicate dalle regioni belghe delle Fiandre e della Vallonia. Nel 2019, il Consiglio di Stato belga ha annullato otto licenze per esportazioni in Arabia Saudita precedentemente concesse dal governo vallone poiché, secondo il Consiglio, non erano stati adeguatamente tenuti in considerazione i criteri comuni di esportazione, in particolare per quanto riguarda i diritti umani. Nel 2018, la Germania ha notevolmente modificato la sua politica di controllo delle esportazioni verso l’Arabia Saudita, con restrizioni annunciate anche nell’ambito dell’accordo di coalizione del governo tedesco. Nel novembre dello stesso anno e a seguito dell’assassinio del giornalista Jamal Khashoggi, la Germania ha inoltre stabilito una moratoria temporanea sull’esportazione di armi verso l’Arabia Saudita che ha comportato un blocco al rilascio di nuove licenze e l’invito a non utilizzare quelle esistenti. Tale moratoria è poi stata ulteriormente prorogata per sei mesi a marzo 2019 e a settembre 2019. A ridosso del caso Khashoggi, anche Danimarca e Finlandia hanno annunciato restrizioni alle loro esportazioni di armi verso l’Arabia Saudita. Al contrario, paesi come Regno Unito, Francia e – fino a poco tempo fa – Italia, hanno resistito alle pressioni dell’opinione pubblica per riconsiderare le loro politiche di esportazione di armi verso i membri della coalizione. Nel Regno Unito e in Italia, in particolare, diverse organizzazioni non governative (ONG) e della società civile hanno risposto cercando contestare in tribunale la legittimità delle decisioni dei rispettivi governi in materia di licenze di esportazione.

Nel Regno Unito, l’organizzazione Campaign Against Arms Trade (CAAT) ha presentato nel 2016 una denuncia contro il Segretario di Stato per il commercio internazionale, contestandone la decisione di esportare in Arabia Saudita armi e attrezzature militari che potrebbero essere utilizzate per commettere gravi violazioni del diritto internazionale umanitario. In particolare, CAAT sostiene che, nelle sue valutazioni per autorizzare l’esportazione verso l’Arabia Saudita, il governo britannico non abbia applicato correttamente il Criterio 2(c) del Consolidated EU and National Arms Export Licensing Criteria che prevede il diniego di una licenza nel caso in cui vi sia un “chiaro rischio” che i prodotti possano essere utilizzati per commettere una grave violazione del diritto internazionale umanitario. CAAT ha argomentato che la procedura adottata dal Segretario di Stato per valutare l’esistenza di un tale rischio era viziata. Ad esempio, secondo CAAT l’esistenza di un’ampia gamma di rapporti pubblicamente disponibili – come quelli prodotti dal Gruppo di esperti delle Nazioni Unite sullo Yemen e da varie ONG – avrebbe fornito le prove di una serie di violazioni, anche gravi, del diritto internazionale umanitario in Yemen da parte della coalizione guidata dall’Arabia Saudita e avrebbe quindi messo il governo nella condizione di dover spiegare se e come la propria analisi dei rischi fosse in grado di smentire le conclusioni di tali rapporti. CAAT ha inoltre sottolineato come per il Ministero della Difesa britannico – che si occupa di monitorare possibili violazioni del diritto internazionale umanitario in Yemen – non sia stato possibile identificare un “obiettivo militare legittimo” in diversi incidenti che hanno coinvolto la coalizione e che, quindi, sulla base di queste considerazioni, il Segretario di Stato non avrebbe potuto concludere razionalmente che non esistesse un rischio evidente che le esportazioni britanniche di armi potessero portare a gravi violazioni del diritto internazionale umanitario. Il Segretario di Stato ha respinto tutte le accuse e ha difeso la razionalità della decisione governativa come il risultato di un attento processo che ha preso in considerazione tutte le informazioni pertinenti. Una delle argomentazioni principali si basa sul fatto che l’analisi dei rischi del governo potesse attingere a svariate fonti uniche di informazioni e competenze sull’Arabia Saudita di cui CAAT non disponeva. Inoltre, il Segretario di Stato ha sostenuto che, anche nel caso in cui sia stata accertata una violazione del diritto internazionale umanitario, ciò non farebbe scattare automaticamente il Criterio 2(c) qualora il paese destinatario delle esportazioni abbia adottato misure di mitigazione del rischio e, a questo proposito, ha sottolineato l’atteggiamento cooperativo dell’Arabia Saudita nel chiarire gli incidenti in questione e nel cercare supporto per migliorare i propri processi investigativi. Nel luglio 2017, l’Alta corte ha emesso una sentenza che ha respinto la mozione di CAAT e sostanzialmente accolto le argomentazioni avanzate dal Segretario di Stato e ha dichiarato che sarebbe impraticabile e superfluo pronunciarsi su ogni incidente per valutare i trascorsi del paese destinatario in merito a eventuali violazioni. Il tribunale ha anche rimarcato la differenza qualitativa tra la valutazione del rischio effettuata dal governo e quelle delle ONG, delle Nazioni Unite o dei media. In risposta, CAAT ha impugnato la sentenza e ha ottenuto il permesso di presentare ricorso.

Una protesta a Londra contro le esportazioni di armi. Fonte: Alisdare Hickson.

Il 20 giugno 2019 una nuova sentenza ha parzialmente ribaltato la decisione dell’Alta corte. La Corte d’appello è infatti giunta alla conclusione che il processo decisionale del governo “ha commesso un errore di diritto” nel valutare correttamente la presenza di un chiaro rischio di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario. Nello specifico, la Corte d’appello ha obiettato che la questione dell’esistenza di precedenti violazioni del diritto internazionale umanitario da parte della coalizione rappresentava un aspetto cruciale per stimarne il rischio futuro. Il fatto che il governo facesse affidamento sullo stretto legame con l’Arabia Saudita senza fare un’analisi delle violazioni passate, non era quindi sufficiente per permettere di concludere razionalmente che non ci fosse un chiaro rischio di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario. La Corte d’appello ha inoltre sottolineato che il governo avrebbe dovuto trarre valide conclusioni a partire dalle prove divulgate dalle Nazioni Unite e altre organizzazioni. Il processo decisionale del governo è stato quindi giudicato “irrazionale” e “illecito”. I giudici hanno ordinato al governo di riesaminare le decisioni prese sulle licenze attive utilizzando la base giuridica corretta e di non concederne di nuove fino a quando questo processo non sarà completato. Il governo ha reagito annunciando la sua intenzione di appellarsi, dichiarando che non concederà nuove licenze all’Arabia Saudita fino a quando gli effetti della sentenza sul processo decisionale non saranno esaminati attentamente.

Il caso britannico solleva importanti questioni su come vengano ponderati alcuni fattori nel processo decisionale di valutazione del rischio, soprattutto quando tale valutazione riguarda il trasferimento di prodotti che potrebbero essere usati per commettere gravi violazioni del diritto internazionale umanitario. A questo proposito, la sentenza della Corte d’appello offre chiare indicazioni su quello che costituisce un aspetto cruciale del Criterio 2 della Posizione Comune dell’UE, vale a dire la presa considerazione dell’attitudine dello stato ricevente nei confronti dei principi di diritto internazionale umanitario. In seconda battuta, i documenti prodotti in relazione a questa fattispecie contribuiscono a far luce su come alcune espressioni chiave, come “gravi violazioni del diritto internazionale umanitario”, dovrebbero essere interpretate durante i processi di questo tipo. Infine, il caso britannico pone l’accento sul valore aggiunto dei rapporti e delle prove prodotti dalle Nazioni Unite e dalle ONG, sottolineandone il ruolo nel fornire fonti utili per un’analisi informata.

Il 17 aprile 2018, invece, le organizzazioni ECCHR, Rete Italiana per il Disarmo e Mwatana hanno presentato una denuncia penale presso la Procura della Repubblica italiana a Roma contro l’autorità nazionale per le licenze di esportazioni di materiali militari, l’Unità per le autorizzazioni dei materiali di armamento (UAMA), e l’azienda produttrice di armi RWM Italia, filiale della tedesca Rheinmetall, per aver esportato armi ai membri della coalizione guidata dall’Arabia Saudita. Il caso è stato innescato dal ritrovamento di resti di bombe MK80 e di un occhiello di sospensione prodotti da RWM Italia nel villaggio yemenita di Deir Al-Hajari dove nell’ottobre 2016 sarebbero morti sei civili a causa di un attacco aereo, presumibilmente effettuato dalla coalizione guidata dall’Arabia Saudita. L’intervento legale contro UAMA e RWM Italia prevede che il pubblico ministero indaghi sulla loro responsabilità penale per il trasferimento verso l’Arabia Saudita (o verso i membri della sua coalizione) dei sistemi d’arma utilizzati in questo attacco aereo ed eventualmente altri. I ricorrenti hanno spiegato che l’azione legale è stata avviata per due motivi diversi. In primo luogo, come nel caso britannico, la denuncia si basa sull’accusa che il governo non abbia rispettato il diritto nazionale e quello internazionale che disciplinano le esportazioni di armi in quanto i materiali forniti all’Arabia Saudita e ai membri della sua coalizione potrebbero essere stati utilizzati in violazione dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario. A questo proposito, ECCHR ha precisato che l’attacco di Deir Al-Hajari rientra in una casistica più ampia, che include possibili altre violazioni che coinvolgono i membri della coalizione. ECCHR ha chiarito che la denuncia non fa solo riferimento alle esportazioni verso l’Arabia Saudita, ma anche quelle verso altri membri della coalizione, come gli Emirati Arabi Uniti. In secondo luogo, l’azione legale si basa anche su una presunta violazione del diritto penale italiano sia da parte di UAMA che di RWM Italia. I ricorrenti, infatti, accusano UAMA di aver abusato del proprio potere nell’esercizio delle sue funzioni e, di conseguenza, di aver incrementato il beneficio economico di RWM Italia infliggendo danni ingiusti ad altri. Inoltre, i funzionari di UAMA e i dirigenti di RWM Italia sono accusati di complicità nell’omicidio e nell’infliggere gravi lesioni fisiche aggravate a causa della loro negligenza, diventando parte della catena di eventi che hanno portato all’incidente di Deir Al-Hajari: UAMA come il soggetto che ha autorizzato l’esportazione e RWM Italia come attuatore del trasferimento di armi.

Il tentativo di imputare responsabilità penale a un produttore di armi per i danni fisici causati dai suoi prodotti aggiunge un ulteriore livello di complessità. Sebbene si tratti di fattispecie rare, in passato vi sono state situazioni in cui individui o aziende sono stati processati per complicità in crimini di guerra per aver fornito armi o beni a duplice uso a parti in conflitto, come nei casi Van Anraat e Kouwenhoven. Più recentemente, una famiglia palestinese ha sporto denuncia penale contro la società francese Exxelia Technologies sostenendo che l’azienda avesse responsabilità penale per omicidio di civili e crimini di guerra a Gaza in quanto un sensore da essa prodotta è stato rinvenuto sul luogo di un attacco aereo. Tuttavia, la nozione di responsabilità penale delle aziende ai sensi del diritto internazionale rimane un concetto ancora inesplorato poiché le imprese non possono essere ritenute responsabili di reati internazionali e le Corti penali internazionali non hanno giurisdizione su di esse.

Il 26 giugno 2019, il parlamento italiano ha approvato una mozione – presentata dalla maggioranza al governo – che impegna il governo ad adottare le misure necessarie per “sospendere” l’esportazione verso l’Arabia Saudita e gli Emirati Arabi Uniti di bombe aeree, missili e loro componenti che possano essere utilizzati contro la popolazione civile in Yemen. A luglio, l’allora Ministro dello sviluppo economico ha dichiarato che il governo aveva completato tutte le procedure necessarie per rispettare tale impegno e successivamente RWM Italia ha annunciato la sospensione per almeno 18 mesi di tutte le esportazioni di bombe aeronautiche e dei loro componenti verso l’Arabia Saudita e gli Emirati Arabi Uniti. Non è chiaro in che misura l’azione legale di ECCHR, Rete Italiana per il Disarmo e Mwatana abbia contribuito a influenzare questa decisione, tanto più che, nell’ottobre 2019, il pubblico ministero ha deciso di archiviare il caso. In ogni caso, i ricorrenti hanno annunciato di voler fare ricorso. Più recentemente, nel dicembre 2019, Rete Disarmo e ECCHR, in collaborazione con altre ONG, hanno deciso di presentare un esposto al procuratore generale della Corte penale internazionale dell’Aja. In particolare, queste organizzazioni hanno richiesto alla Corte che questa indaghi sulle responsabilità sia dei paesi europei esportatori di armi sia delle maggiori compagnie produttrici di armi (inclusa Leonardo e RWM Italia) per violazioni del diritto internazionale umanitario che potrebbero ammontare a crimini di guerra in Yemen.

In conclusione, è evidente che gli stati membri dell’UE stiano faticando a trovare un approccio condiviso alla questione dell’adozione di politiche di esportazione più restrittive nei confronti dei paesi coinvolti nel conflitto in Yemen sulla base della Posizione comune dell’UE. La varietà di casistiche rivela gli ostacoli che si frappongono alla promozione di un approccio comune nella pratica e dimostra come il tipo di considerazioni e analisi dei rischi che i vari paesi fanno prima di autorizzare i trasferimenti di armi siano ancora molto radicati negli interessi e nelle posizioni nazionali. L’esistenza di approcci divergenti mette anche in discussione la capacità dell’UE di esprimersi con una voce unica e di esercitare pressioni sulle parti in conflitto in Yemen. Infine, queste diverse pratiche possono facilmente incidere sugli sforzi per costruire una solida base industriale a livello europeo.

In questo contesto, le ONG e i parlamentari hanno richiesto un’attuazione più rigorosa delle linee guida per il controllo delle esportazioni da parte degli stati membri dell’UE, facendo in alcuni casi ricorso a strumenti giuridici a tal fine. Soprattutto per le ONG, avvalersi di tali strumenti può essere particolarmente utile per evidenziare le discrepanze tra le disposizioni giuridiche esistenti e il modo in cui i governi le applicano. Nel Regno Unito questo approccio si è dimostrato finora un successo: l’ultima sentenza ha fornito istruzioni specifiche su quali aspetti debba tenere in considerazione una valutazione legittima del rischio che le armi esportate possano essere usate per commettere gravi violazioni del diritto internazionale umanitario, e ciò potrebbe anche fornire un punto di riferimento per i governi di altri paesi dell’UE e, quindi, potenzialmente influire sull’esito di altri procedimenti giudiziari. È significativo, a tal proposito, che la mozione approvata dal parlamento italiano, e che ha aperto la strada alla decisione di sospendere alcune esportazioni di armi, abbia fatto riferimento esplicito alla sentenza della Corte d’appello di Londra.

In generale, analizzando alcune delle controversie legate alle esportazioni di armi, queste azioni legali servono a mantenere vivo il dibattito pubblico su questi temi. Qualunque sia il loro esito, il processo può costringere i governi a spiegare la logica alla base delle loro scelte e può portare a cambiamenti politici sul lungo termine. Ciononostante, è importante sottolineare che le procedure legali non sempre rappresentano l’arena migliore per discutere di obiettivi politici e relative strategie, e che la scelta di contestare la legalità delle esportazioni di armi portando uno stato in tribunale potrebbe anche causare effetti collaterali, come la legittimazione dello status quo nel caso in cui la sentenza si allinei alla posizione del governo.

* La coalizione guidata dall’Arabia Saudita è oggi composta da Bahrein, Egitto, Giordania, Kuwait, Senegal, Sudan ed Emirati Arabi Uniti. Il Qatar ha partecipato fino a giugno 2017 e il Marocco fino a febbraio 2019.

Questo pezzo è basato su Maletta, G., ‘Legal challenges to EU member states’ arms exports to Saudi Arabia: The current status and potential implications’, SIPRI Topical Backgrounder, 29 June 2019.

Per saperne di più:

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Bromley, M. e Maletta, G. (2018) “The conflict in Yemen and EU’s arms export controls: Highlighting the flaws in the current regime”, SIPRI Essay. Disponibile su: https://www.sipri.org/commentary/essay/2018/conflict-yemen-and-eus-arms-export-controls-highlighting-flaws-current-regime

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Wezeman, P. D. (2018) “Saudi Arabia, armaments and conflict in the Middle East”, SIPRI Topical Backgrounder. Disponibile su: https://www.sipri.org/commentary/topical-backgrounder/2018/saudi-arabia-armaments-and-conflict-middle-east

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• Armi e sicurezza: quali riforme?